20120803 Salami Slicing in the South China Sea - FP 書案

Salami Slicing in the South China Sea

BY ROBERT HADDICK AUGUST 3, 2012

 

The South China Sea is undoubtedly heating up as a potential flashpoint. Disputes over territory, fishing rights, and oil leases have accelerated this year. A recent ASEAN conference in Phnom Penh, Cambodia, aimed at making progress on a code of conduct for the South China Sea, collapsed in acrimony and failed, for the first time in 45 years, to agree on a concluding joint statement. Vietnam and the Philippines were particularly upset that their Southeast Asian neighbors made no progress on a unified stance against Chinese encroachments in the sea.

남지나해는 의심할 바 없이 잠재적인 인화점으로 달아오르고 있다. 영토, 수산 조업권, 석유채굴 계약에 관한 분쟁은 금년에 가속화되었다. 남지나해 행동규약에 관해 진전을 이루는 데에 목표를 둔 캄보디아 프놈펜에서의 최근의 ASEAN 회의는 악감정 속에서 붕괴되어 45년 만에 처음으로 결론적인 합동 선언에 합의하는 데에 실패했다. 베트남과 필리핀은 특히 그들의 동남아시아 인국들이 중국의 해역에 대한 잠식에 대항해 통일된 입장을 취하는 데에 진전을 보이지 않은 것에 대해 속이 상한 채이다.

 

The increase in U.S. military power in the region, called for by both the CSIS report and by U.S. Defense Secretary Leon Panetta in a June speech in Singapore, is designed in part to deter overt aggression, such as a sudden restart of the Korean War or a Chinese blitzkrieg against Taiwan. To the extent such scenarios are now considered highly remote, the U.S. military presence in the region is doing its job. But what about an adversary that uses "salami-slicing," the slow accumulation of small actions, none of which is a casus belli, but which add up over time to a major strategic change? U.S. policymakers and military planners should consider the possibility that China is pursuing a salami-slicing strategy in the South China Sea, something that could confound Washington's military plans.

CSIS 보고서와 미 국방장관 레온 파네타의 6월 싱가폴에서의 연설 모두에서 요청된 역내에서의 미국 군사력 증대는 부분적으로 급작스러운 한국전쟁의 재개나 대만에 대한 중국의 전격적 공격과 같은 공공연한 적대행위를 저지하기 위해 기획되었다. 그런 시나리오들이 이제는 매우 원격하게 {가능성을 갖고 있는 것으로} 간주되고 있을 정도로 역내 미국 군사력의 존재는 그 임무를 수행하고 있다. 그러나 적대자가 그것들 중 어떤 것도 전쟁명분이 되지 않지만 시간에 따라 축적되어 주요한 전략적 변화를 가져오는 작은 행동들의 총합인 살라미 자르기를 활용한다면 어떤가? 미국의 정책결심자들과 군사 기획자들은 중국이 남지나해에서 워싱턴의 군사계획을 당혹스럽게 할 수 있는 살라미 자르기 전략을 추구할 수 있다는 가능성을 고려해야 한다.

 

Appendix 4 of this year's annual Pentagon report on China's military power displays China's South China Sea claim, the so-called "nine-dash line," along with the smaller claims made by other countries surrounding the sea. A recent BBC piece shows China's territorial claim compared to the 200-nautical mile exclusive economic zones (EEZs) that the United Nations Convention on the Law of the Sea has granted to the countries around the sea. The goal of Beijing's salami-slicing would be to gradually accumulate, through small but persistent acts, evidence of China's enduring presence in its claimed territory, with the intention of having that claim smudge out the economic rights granted by UNCLOS and perhaps even the right of ships and aircraft to transit what are now considered to be global commons. With new "facts on the ground" slowly but cumulatively established, China would hope to establish de facto and de jure settlements of its claims.

중국 군사력에 대한 펜타건 연례 보고서의 부록 4는 해역을 둘러싼 다른 국가들의 더 작은 요구들과 함께 소위 “nine-dash line”이라는 중국의 남지나해 관련 요구를 보여준다. 최근의 BBC 방송분은 중국의 영토적 주장이 UN 해사법 협정이 바다를 낀 국가들에 허여한 200NM의 배타적 경제수역과 비교된다는 것을 보여준다. 베이징의 살라미 자르기는 작지만 꾸준한 행동들을 통해 그러한 주장이 UNCLOS에 의해 인정된 경제적 권리와 아마도 현재 국제적 통례로 간주되고 있는 선박-항공기의 자유 통행권조차도 침해해 나갈 의도를 가진 채 주장된 영토에서 중국의 지속적인 존재의 증거를 점진적으로 축적해 나가는 것이 될 것이다. 새로운 “facts on the ground{군사력 투사에 의해 영토에 대한 분쟁적 상황이 미결로 남는 것을 의미}” 사세가 느리지만 점증적으로 형성되면서, 중국은 그 주장들에 대한 사실상의 그리고 법적인 해결을 성립시키기를 희망할 것이다.

 

In April, a naval standoff between China and the Philippines occurred when Chinese fishing vessels were caught inside the Philippines EEZ near Scarborough Shoal. The standoff broke up after several weeks without a resolution of the underlying legal issues. Separately, the Philippines now intends to begin drilling for natural gas in the Reed Bank near its Palawan Island, a program to which China objects. A Chinese naval frigate recently ran aground 90 miles off Palawan; last year, Chinese warships threatened to ram a Philippine survey ship near Reed Bank.

4, 중국의 어선들이 스캐보로 사주 부근의 필리핀 EEZ 내에서 나포되었을 때 중국과 필리핀 간의 해상 교착사태가 발생했다. 교착상태는 이후 수 주 동안 기저의 법적 문제에 대한 해결책 없이 계속되었다. 그와 별개로 필리핀은 현재 중국이 반대하는 프로그램인 팔라완 도 근처의 리드에서의 천연가스 확보를 위한 굴착을 시작하려 한다. 최근 중국해군의 프리깃이 팔라완에서 90마일 거리에 좌초된 적 있고; 작년 중국 전투함들이 리드 근처에서 필리핀의 조사선을 들이받으려고 위협한 적이 있었다.

 

Across the sea, and on the eve of the ill-fated Phnom Penh summit, the China National Offshore Oil Corp. (CNOOC), a state-owned oil developer, put out a list of offshore blocks for bidding by foreign oil exploration companies. In this case, the blocks were within Vietnam's EEZ -- in fact, parts of some of these blocks had already been leased by Vietnam for exploration and development. Few analysts expect a foreign developer such as Exxon Mobil to legitimize China's over-the-top grab of Vietnam's economic rights. But CNOOC's leasing gambit is another assertion of China's South China Sea claims, in opposition to UNCLOS EEZ boundaries most observers thought were settled.

바다 건너, 나쁘게 끝난 프놈펜 회의 전, 국유 석유개발사인 중국연안석유공사는 해외 석유탐사사들이 응찰할 연안 지구의 목록을 내놓았다. 여기서 지구들은 베트남의 EEZ 내에 있었고 실제로는 이 지구들의 일부분들은 이미 베트남에 의해 탐사와 개발을 위해 임대되어 있었다. 일부 분석가들은 엑손 모빌과 같은 해외 개발사들이 베트남의 경제적 권리에 대한 중국의 지나친 영향력을 합법화시킬 수 있을 것으로 기대했다. 그러나 CNOOC의 임대라는 수는 대부분의 관찰자들이 성립되었다고 생각한 UNCLOS EEZ 경계설정과는 반대로 중국의 남지나해 요구 중의 또다른 주장이었다.

 

Finally, in June, the Chinese government established "Sansha City" on Woody Island in the Paracel chain, which China seized from South Vietnam in 1974. Sansha will be the administrative center for China's claims in the South China Sea, to include the Spratly Islands near Reed Bank and Palawan, and Scarborough Shoal. China also announced plans to send a military garrison to the area.

6월 결국 중국 정부는 중국이 1974년 남베트남으로부터 점거한 파라셀 제도의 우디 섬에 산샤 시를 설립했다. 산샤는 리드퇴 근처의 스프래틀리 제도와 팔라완, 스캐보로 사주를 포함시키려는 중국의 남지나해에 대한 요구들에 대한 행정적 중심이 될 것이다. 중국은 해 지역에 주류군을 파송하려는 계획들도 발표했다.

 

China's actions look like an attempt to gradually and systematically establish legitimacy for its claims in the region. It has stood up a local civilian government, which will command a permanent military garrison. It is asserting its economic claims by leasing oil and fishing blocks inside other countries' EEZs, and is sending its navy to thwart development approved by other countries in the area. At the end of this road lie two prizes: potentially enough oil under the South China Sea to supply China for 60 years, and the possible neutering of the U.S. military alliance system in the region.

중국의 행동들은 해역 내에서의 요구들에 점진적이고 체계적으로 합법성을 성립시키려 시도하는 것으로 보인다. 중국은 항구적인 주류군을 지휘할 지역 민간 정부를 설립시켰다. 중국은 타국의 EEZ들 내에서 석유채굴지역과 조업해역을 임대하면서 경제적 요구를 주장하고 있고, 해역내의 타방에 의해 인허된 개발을 돈좌시키기 위해 그 해군을 파송하고 있다. 이 길의 끝에는 두 개의 보상이 놓여 있다 : 중국에 60년간 공급하는 데에 충분한 양의 남지나해 해저의 석유와, 실현 가능한 역내의 미 군사동맹 체계 거세이다.

 

The collapse of ASEAN's attempt to establish a code of conduct for settling disputes in the sea benefits China's salami-slicing strategy. A multilateral code of conduct would have created a legitimate framework for dispute resolution and would have placed all claimant countries on an equal footing. Without such a code, China can now use its power advantage to dominate bilateral disputes with its small neighbors and do so without the political consequences of acting outside an agreed set of rules.

해역에서의 분쟁을 중재하기 위한 행동규약을 성립시키려던 ASEAN의 시도가 붕괴한 것은 중국의 살라미 자르기 전략에 이익을 준다. 다자적 행동규약은 분쟁 해결에 대한 법적인 프레임워크를 창출할 수 있었고 모든 영토요구를 내세운 국가들을 동등한 지위에 둘 수 있었다. 그와 같은 규약이 없기에 중국은 이제 그 힘의 우위를 작은 인국들과의 양자간 분쟁에서 우세해지는 데에 활용할 수 있고, 합의된 규정들의 바깥에서 행동한 것에 따른 정치적 결과 없이 그렇게 할 수 있다.

 

Meanwhile, The Pentagon intends to send military reinforcements to the region and is establishing new tactical doctrines for their employment against China's growing military power. But policymakers in Washington will be caught in a bind attempting to apply this military power against an accomplished salami-slicer. If sliced thinly enough, no one action will be dramatic enough to justify starting a war. How will a policymaker in Washington justify drawing a red line in front of a CNOOC oil rig anchoring inside Vietnam's EEZ, or a Chinese frigate chasing off a Philippines survey ship over Reed Bank, or a Chinese infantry platoon appearing on a pile of rocks near the Spratly Islands? When contemplating a grievously costly war with a major power, such minor events will appear ridiculous as casus belli. Yet when accumulated over time and space, they could add up to a fundamental change in the region.

와중에 펜타건은 해 지역에 증원병력을 파송하려 하고 있고 중국의 성장하는 군사력에 대항해 그들의 전개에 대한 새로운 전술적 교리를 성립시키려 하고 있다. 그러나 워싱턴의 정책결심자들은 이 군사력을 이미 완료된 살라미 자르기 전략을 구사하는 자들에 대해 적용하려 시도한다면 속박당하게 될 것이다. 만약 충분히 얇게 잘라냈다면, 어떤 행위도 개전을 정당화하기에 충분할 만큼 드라마틱하지 못할 것이다. 워싱턴의 정책결심자들이 어떻게 베트남 EEZ 내에 기박한 CNOOC의 석유시추선 앞이나, 리드퇴 위의 필리핀 조사선을 추격하는 중국 프리깃이나, 스프랫틀리 군도 근처의 암초군들에 출현한 중국 보병소대에 붉은 선을 긋는 것을 정당화할 수 있을 것인가? 주된 강대국에 대한 극심하게 비싼 대가를 치를 전쟁을 고려한다면 그런 중요하지 않은 사건들은 개전명분이 되기에는 터무니없어 보일 것이다. 그러나 시간과 공간에 걸쳐 축적된다면, 그것들은 결국 역내에서 근본적인 변화로 합쳐질 것이다.

 

Although seemingly a distant player in the drama, the stakes for the United States are high. Both the global and U.S. economies depend on freedom of navigation through the sea; $5.3 trillion of global trade passes through the South China Sea each year, $1.2 trillion of which passes through U.S. ports. Second, the United States has a strong interest in preventing any power from unilaterally rewriting well-established international maritime law to its liking. Finally, the credibility of the U.S. alliance system and its reliability as a security partner will be at stake.

비록 극내에서 좀 원격한 거리에 있는 연기자인 것처럼 보이지만, 미국의 판돈{위험}은 크다. 세계경제와 미국경제는 해양에서의 항행 자유에 기대고 있다; 세계 무역액 중 1.2조 달러가 미국의 항구들을 지나는데, 5.3조달러가 매년 남지나해를 지난다. 둘째로, 미국은 어떤 강대국이든 독자적으로 잘 성립된 국제해사법을 그 이해에 맞도록 재편하는 것을 방지하는 데에 강력한 이해관계를 갖고 있다. 마지막으로, 미국 동맹 체계의 신용도와 그 안보 파트너로서의 신뢰도가 위태롭게 된다.

 

A salami-slicer puts the burden of disruptive action on his adversary. That adversary will be in the uncomfortable position of drawing seemingly unjustifiable red lines and engaging in indefensible brinkmanship. For China, that would mean simply ignoring America's Pacific fleet and carrying on with its slicing, under the reasonable assumption that it will be unthinkable for the United States to threaten major-power war over a trivial incident in a distant sea.

살라미 자르기식의 전략을 구사하는 행위자는 그 대자에 와해행동의 부담을 걸었다. 그 대자는 정당화하기 힘든 것으로 보이는 붉은 선을 긋고 방어할 수 없는 위기 정책{소위 벼랑끝 전략}에 걸려든다는 불편한 지위에 처하게 될 것이다. 중국에 있어 그것은 미국이 원격한 해양에서의 사소한 사건으로 인해 주요한 강대국에 전쟁위협을 강하는 것은 상상할 수 없다는 합리적인 가정 하에서 미국의 태평양함대를 그저 무시하고 살라미 자르기를 계속할 수 있다는 것을 의미한다.

 

But what may appear trivial from a U.S. perspective could be vital to players like the Philippines and Vietnam, who are attempting to defend their territory and economic rights from an outright power grab. This fact may give these countries a greater incentive to be more aggressive than the United States in defending against China's encroachments. And should shooting break out between China and one of these small countries, policymakers in Beijing will have to consider the reputational and strategic consequences of blasting away at a weaker neighbor.

그러나 미국의 관점에서 사소한 것으로 보이는 것이 필리핀이나 베트남과 같이 그들의 영토와 경제적 권리를 노골적인 강제력 행사로부터 보호하려고 시도하는 행위자들에는 중요한 것일 수도 있다. 이 사실은 이 국가들이 중국의 잠식에 대한 방어에서 미국보다 더 공격적으로 되도록 하는 더 큰 동기를 부여할 수 있다. 그리고 중국과 이들 소국 중 하나 사이에 전투가 발생한다면, 베이징의 정책결심자들은 약한 인국에 포격해대는 것의 평판 측면과 전략적 측면에서의 결과를 고려해야 하게 될 것이다.

 

Both the United States and ASEAN members would greatly prefer a negotiated code of conduct for resolving disputes in the South China Sea. But should China opt to pursue a salami-slicing strategy instead, policymakers in Washington may conclude that the only politically viable response is to encourage the small countries to more vigorously defend their rights, even if its risks conflict, with the promise of U.S. military backup. This would mean a reversal of current U.S. policy, which has declared neutrality over the sea's boundary disputes.

미국과 ASEAN 가입국들은 남지나해에서의 분쟁을 해소하는 방편으로 합의된 행동 규약을 훨씬 선호한다. 그러나 중국이 그 대신 살라미 자르기 전략을 추구하는 경향을 보이면, 워싱턴의 정책결심자들은 유일하게 정치적으로 실행 가능한 대응은 그 분쟁의 위험에도 불구하고 미국의 군사적 지지에 대한 약속과 함께 소국들이 더욱 정력적으로 그들의 권리를 보호하게 하는 것이다. 이것은 해양 수역 분쟁에 대해 중립을 선언한 현행 미국 정책의 반대항을 의미하게 된다.

 

The United States has stayed neutral because it doesn't want to pre-commit itself to a sequence of events over which it may have no control. That approach is understandable but will increasingly conflict with security promises it has made to friends in the region and to the goal of preserving the global commons. Policymakers and strategists in Washington will have to ponder what, if anything, they can do against a such a sharp salami-slicer.

미국은 통제불능의 상태가 될지도 모르는 사건들의 결과를 예약하고 싶지 않기 때문에 중립으로 남아 있는 것이다. 그 접근법은 이해할 만 하지만 역내의 우방들에 대해 선언한 안보약속과 국제적 통례의 보존이라는 목표와는 더욱 대립하게 될 것이다. 워싱턴의 정책결심자들과 전략기획자들은 그런 예리한 살라미 자르기 전략을 구사하는 대자에 대해 그들이 어떤 것이 되든 간에 무엇을 할 수 있을 것인지 숙고해야 하게 될 것이다.


핑백

덧글

댓글 입력 영역